期待打通PPP项目真股权的投资通道

  在投融资政策端口还需要加大支持力度,让合适的资金与市场相匹配。毕竟,对于我国PPP模式巨大的投资空间而言,资本市场的融资是重要组成部分。

  近两年,我国的PPP市场随着国家一系列政策的颁布逐步走向规范,市场各参与方对于PPP的共识加深,金融机构对于PPP项目的参与度也有所提升。与此同时,由于资本市场中的供给侧改革、房地产市场管控力度加强等因素叠加,优质的信贷资产欠缺,金融机构对于优质PPP项目的融资逐步青睐。

  按照PPP项目全生命周期划分,可以分为股权融资(也叫资本金融资)、债权融资和再融资三个阶段。目前入库PPP项目主要集中在建设期,再融资尚未引起太多关注;而银行对于PPP项目融资的参与在新政出台后主要集中于债权融资;PPP项目的股权融资,是当下社会资本方的融资痛点。鉴于此,本文结合PPP和资本市场相关政策,对于PPP股权融资进行详细梳理,在现有政策和市场操作模式对比分析的基础上,结合实践进行总结和展望。

  PPP相关资本金制度的发展

  PPP模式是用于基础设施和公共服务领域的投融资模式,按照近期国家发展改革委发布的《关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》(发改投资规〔2019〕1098号)(以下简称“1098号文件”),PPP项目的投资必须严格执行国务院关于固定资产投资项目资本金制度的各项规定,各行业固定资产投资项目资本金必须满足国务院规定的最低比例要求,防止过度举债融资,投资者可按其出资比例依法享有所有者权益,也可以转让其出资,但不得以任何方式抽回。

  我国的固定资产投资项目资本金制度可追溯至1996年。国务院出台《关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》国发[1996]35号,首次明确对于各种经营性投资项目实行资本金制度,资本金比例根据行业属性各有不同,最低为20%。

  对比西方发达国家,其关于固定资产投资项目没有特定的资本金要求,由于项目投融资市场以及资本市场经过充分的发展,银行在项目融资时对于项目的风险判断比较清晰,项目融资根据不同项目的风险差异,有更加灵活的本贷比。但在中国,目前涉及PPP项目的资本金最低为20%,港口、沿海及内河航运、城市停车场项目以及经国务院批准的核电等重大建设项目可以在规定最低资本金比例基础上适当降低。

  2019年3月,十三届全国人大二次会议政府工作报告中提到,“要创新项目融资方式,适当降低基础设施等项目资本金比例,用好开发性金融工具”。2019年6月10日,中共中央办公厅、国务院办公厅发了《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》中允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金,主要指国家重点支持的铁路、国家高速公路和推进国家战略的地方高速公路、供电、供气项目等。近期的1098号文件规定,各行业固定资产投资项目资本金必须满足国务院规定的最低比例要求。

  金融机构股权投资与PPP适用性分析

  近两年来一系列政策措施的出台,从市场层面看,通过对财政部PPP项目库在库和新入库落实条件的约束促使PPP投资市场逐渐回归理性;从微观层面看,对市场最直接的影响是限制了PPP项目资本金“名股实债”的资本金安排方式。虽然政策的初心是促使PPP各参与方理性投资,但是在实践中,轨道交通、城市管廊、园区开发等PPP项目单体投资额较大,项目动辄上百亿元,资本金完全依托社会资本方自有资金,对于投资人而言,即便是资金实力雄厚,能投的项目也极其有限。

  目前金融市场上,银行是最主要的资金方。《中华人民共和国商业银行法》四十三条规定“商业银行在中华人民共和国境内不得从事信托投资和证券经营业务,不得向非自用不动产投资或者向非银行金融机构和企业投资,但国家另有规定的除外”,此规定使得中国金融市场有大量资金在握的商业银行却无法直接进行股权投资。虽然市场上有极少数银行有股权投资的先例,但是其资金往往来源于利润,占比非常小。银行表内资金进行股权投资当前存在非常大的障碍,然而,银行理财资金(表外资金)是可以用于股权投资的。但是,由于银行尚未习惯真股权(非“明股实债”)投资,并且受到期限配置的限制,理财资金进行真股权投资尚未全面开展。

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