地方融资平台和PPP模式对比研究分析

引言:随着我国城市化进程的推进,基础设施建设从国家财政主导逐渐转变为由地方政府作为投资主体,地方政府融资平台(也叫“城投公司”)应运而生,2008年经济危机之后一度成为基础设施投融资的主要力量。但在近几年的发展中,地方政府融资平台逐渐暴露出预算“软”约束、增大地方政府债务风险等问题。2014年10月,国务院发布《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发43号文,以下简称“43号文”)开始严控地方政府债务,并明确地方政府新增基础设施建设举债只能通过发行债券或采用政府和社会资本合作(Public Private Partnership,以下简称“PPP”)模式,使得大量地方政府投融资平台被迫面临转型。

与此同时,自2014年始,中国基础设施和公共服务领域开启了PPP热潮,截止2018年6月末,财政部PPP综合信息平台管理库项目数量达7749个,总投资额达到11.5万亿,其中落地项目3668个,投资额达6万亿[1],落地率47.3%。由于PPP模式和地方政府融资平台都主要针对基础设施和公共服务领域,转型中的地方政府融资平台和PPP模式在同一领域中如何协调引起各界关注。

本文通过梳理对比两种模式在融资特点、适用领域、风险管理等方面的差异,为今后地方政府融资平台和PPP模式的发展方向提供参考。

一、地方政府融资平台模式

(一)发展历史

20世纪80年代之前,作为城市固定资产的一部分,基础设施的建设由财政主导,通过公共财政预算由财政直接投资。改革开放之后,基础设施建设在财政拨款之外开始采用国债、银行贷款的方式进行融资,同时,地方政府开始作为投资主体,由财政税收与行政收费两种来源并行投资基础设施建设。自20世纪90年代开始的地方政府投融资体制改革决定性的推动了城投公司和地方融资平台的诞生[2]。

2008年金融危机爆发,我国为稳定经济提出了4万亿计划,并大规模投资于基础设施和公共服务领域。其资金来源除了中央政府直接的1.18万亿投资外,主要由地方政府投资、企业投资、银行贷款等方式筹集,考虑到政府投融资的限制,大量的基础设施建设资金通过地方政府融资平台进行筹集,城投公司的数量和投资规模也因此大幅增加。

地方政府融资平台大规模迅速发展的同时,也暴露出发展不规范的后果,一些地方政府为追求政绩,通过平台公司大量举债,进一步加重了地方政府的债务负担。43号文在强调严控和化解地方政府债务风险的同时也明确指出“剥离融资平台公司政府融资职能,平台公司不得新增政府债务”,并以PPP和地方政府债券模式来代替地方政府融资平台进行融资,这一举动将地方融资平台置于退出或转型的局面。随后几年,我国相关部门针对地方政府融资平台的改革推出了更具体的政策建议,如表1所示。

表 1 地方融资平台相关政策总结

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一系列政策打破了地方政府债务兜底的可能性,通过对地方政府融资平台的整顿,化解地方政府隐性债务,同时也肯定了地方政府融资平台的存在及其在基建领域发挥的作用,强调地方政府融资平台应稳步推进市场化转型。

2018年7月23日,李克强总理在国务院常务会议中再次提出要引导金融机构保障地方政府融资平台合理融资需求,逐步放松对融资平台企业的限制,政策趋势变化如图1所示。

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图1 地方融资平台相关政策趋势变化

(二)平台模式分类

受地方经济、财政实力和地方融资平台自身管理实力等因素的影响,经过几年的积累,不同地区的地方融资平台在类别和企业运营状况方面存在很大差异,不能一概而论。地方政府融资平台可分为综合性融资平台和单一性融资平台[3],进一步细分,可将地方融资平台分为以下四类:

1、综合型融资平台:这类平台公司多在我国发达地区,如上海城投、武汉城投等,其自身经验丰富、管理实力强、企业运营良好、融资成本相对更低,且较早与政府脱钩转型,是当地基础设施建设的主要力量。

2、专业型融资平台:这类平台公司是某一类或特定几类基建设施中的建设运营的主体,如重庆水务等。

3、园区型融资平台:主要承担经济开发区、高新区、出口加工区、保税区及自贸区等特定发展区域的基础设施融资、建设与运营,招商引资以及政府授权的公共服务职能。

4、空壳型融资平台:这类平台多依靠地方政府而替代政府举债融资,但自身规模小、能力弱,容易造成政府债务的增加。

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